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公众参与环境保护制度探析--郝慧

(2006-11-20 8:15:11)


  作者简介:郝慧(1981-),女,山西晋中人,助教。
  ·环境管理·
  公 众 参 与 环 境 保 护 制 度 探 析
  Discussion on the Public Participation in Environmental Protection System
  郝慧
  (福州大学法学院福州350002)
  摘要:通过分析公众参与环境保护的内涵与理论依据,说明了环境保护中的公众参与的必要性。通过研究我国公众参与环境保护的现状,存在的问题,借鉴国外环境保护中公众参与的有效制度与经验,并据此提出健全我国公众参与环境保护制度的建议。
  关键词:公众参与环境权公众参与机制
AbstractBy analyzing the intension and theoretical foundation that the
 public participates in environmental protection, this paper explains the 
necessity of public participation in environmental protection. The paper 
studies on the existing problems in current environmental protection in China, 
and explores effective system and experience of the public participation in 
foreign countries for reference. At last, the author proposes the suggestion to 
complement the public participation in environmental protection system in China. 
  Key wordsPublic ParticipationEnvironmental RightMechanism of Public Participation
  1公众参与的内涵
  公众参与制度,有的学者称之为“依靠群众保护环境的制度”[1],有的学者称之为“环境保护民主制度”[2],也有的学者称之为“环境民主制度”[3]。就其内涵,大多数学者认为,环境法中的公众参与制度,是指在环境保护领域里,公民有权通过一定的程序与途径参与一切与环境利益相关的决策活动,使得该项决策符合广大人民的切身利益[4]。
  环境污染危害往往具有区域性与集体性,在这种情况下,由环保民间社团出面最为适宜[5]。由此可以看出,环保非政府组织无论在实践上,还是理论上都已成为公民维护自身环境权益的代言人,也是公民参与环境保护的重要途径。此外,国家、政府、地方机构、私有行业也是公民参与环保的重要代表。鉴于此,笔者认为,公众参与应是指生态的保护与自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众及其代表的广泛参与,公众及其代表有权参与解决生态问题的决策过程,参与环境管理,并对环境管理部门及单位,个人与生态环境有关的行为进行监督。
  2公众参与的理论依据
  公众参与的理论依据是公众参与机制建立与完善的理论前提与基础。有必要先对其进行分析。
  2.1公众参与环境保护的法理学依据
  公众参与环境保护是民主与法治的要求。从人类历史发展来看,民主与法治是社会发展的必然趋势。在现代社会,各国民  主与法治在广度与深度上都有所拓展,表现在公众参与国家政权与社会公共事务的途径与方式越来越多样化。
从人类文明发展史及民主与法治的内容可以得知,在文明社会制度中,国家权力与法的本源是人民,人民是国家的主人、社会的主体,国家立法应是全民、全社会共同意志的体现,法的施行,也有赖于全社会、全体民众的支持[6],所以,国家法治化必须是民众的参与。完善的民主是法治国家的重要标志[7]。公众参与环保是民众参与社会公共事务的一项具体内容,是民主与法治制度的具体体现,顺应了民主与法治的要求。
  2.2公众参与环境保护的行政法理论依据
  随着现代国家向民主法治化与现代社会向多元化发展,及经济全球化,政府的职能也发生了巨大变化。由于现代科技与经济迅猛发展,政府仍不能满足人们日渐多样化的要求,因为社会利益诉求极其多样化与复杂化,政府资源与能力有限,信息有时不免失灵,政府权力鞭长莫及,加上官僚主义与腐败,留下许多未能做或不便做的公益事业[8]。“政府失灵”的现象出现了,尤其在环保领域的表现尤为明显,由于环境行政过程中可能受到多方面利益平衡的牵制,加上环境问题复杂性与高度科技性,往往导致政府不积极行政或滥用行政权力以致环境公共利益受到损害。所以,在现代行政法制下,政府行政权实际是由政府、社会、公民共同行使,从现实表现上,我们现在进行着走向政府公共政策化和公共管理社会化和运动[9]。公众参与环保正是公众及其代表参与与环境有关的政府决策与管理活动为内容的,顺应了国家权力社会化的历史发潮流,从而可以有效制约政府的自由裁量权,确保政府公正,并帮助政府提高决策的科学性与准确性,增加政府决策与管理的公开性、透明度。
  2.3公众参与环境保护的环境法基础
  环境权理论是公众参与的环境法基础,在探讨环境权之前,有必要先对环境权的产生基础,“环境公共财产论”与“环境公共委托论”作简单介绍。
  “环境公共财产论”与“环境公共委托论”是由美国密执安大学的萨克斯教授提出的,萨克斯教授认为,空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素,在当今受到严重的污染与破坏,以致威胁到人类正常生活的情况下,不应再视为“自由财产”而成为所有权客体,环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说,它应是全体国民的“共享资源”,是全体国民的公共财产,任何人不能任意对其占有、支配和损害,为了合理支配与保护这“共有财产”,共有人委托国家来管理,国家对环境资源的管理是受共有人的委托行使管理权的,因而不能滥用委托权 [10]。
  随后,萨克斯教授针对美国政府行为中存在的环境管理行政过程中公众参与程度低问题,在“公共委托论”基础上,从民主主义立场提出了“环境权理论”,有的学者认为环境权是生存权的派生权利[11],也有的学者认为环境权应作为一项独立的权利,尽管学者们对环境权是否独立成一体的意见不一,但基本都承认环境权是一项新型的基本人权,其主要内容是指每一个公民都享有在良好环境下生活的权利,应该得到他人尊重与法律的保障,目前很多国家的宪法与环境法都明确规定了环境权。
  上述三种理论从不同的角度阐述了环境与个人利益的关系,表明环境问题不仅是一个社会公益性问题,而且还是与每个公民的安全与健康密切相关的私益问题,为公民广泛参与环境保护提供了理论依据。
  2.4公众参与环境保护是可持续发展理念战略的要求
  可持续发展理念首先是由挪威首相布伦特兰夫人与1987年在《我们共同的未来》报告中提出的,可持续发展作为解决“环境与发展问题的唯一出路”已经成为世界各国的共识。
  可持续发展对环境法治理论产生了深远的影响。首先,可持续发展对法的作用、效益和价值产生了冲击。一些法律在某些方面加以保护的只是眼前的局部的利益。而可持续发展直接从整个社会的环境资源发展战略与经济发展水平这两方面考虑,为环境法治树立了新的效益观与价值观。其次,可持续发展对权利义务观存在影响。可持续发展是多元性、多样化发展的结果,只能建立在生物多样性、区域多样性、经济多样性、社会多样性基础上。可见,可持续发展理念是以整个社会作为价值观基础,并要求法律主体享有多种权利与自由以保障其实施,公众与社会团体参与环保时可持续发展理念的价值观与要求的体现,符合可持续发展理念战略的要求
  3公众参与环境保护的立法实践及其内容
  最早在环境立法中对公众参与作出规定的是美国1969年制定的《国家环境政策法》。该法第1条第3款规定:“国会认为,每个人都应当享受健康的环境,同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献”。明确提出发展是环境保护的基本主体。法国、加拿大等世界大多数国家都作了类似的规定。在国际环境立法方面,《人类环境宣言》、《世界自然宪章》、《里约环境与发展宣言》等国际环境保护文件,强调政府在保护环境责任的同时,也都明确提出了公众在保护环境方面的权利和义务。《世界自然宪章》第23条规定:“人人都应有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定;遇到此种环境受损或退化时,应有办法诉诸补救。”从国外与国际的公众参与环境保护立法实践可以看出,公众参与环境保护已成为国际社会公认的环境法原则了。
  根据各国的立法经验,公众参与制度具体内容从纵向看,包括预案参与、过程参与、末端参与、行为参与,从横向看,包括公众参与的实体机制,即知情机制、表达机制与监督机制的总体;公众参与的诉讼机制及环境结社权。并且,公众参与制度纵横内容交叉、渗透,形成一个完整的、系统的制度体系,这为我国公众参与环境保护制度的完善提供了良好的借鉴经验。
  4我国公众参与环境保护的现状及相应的完善措施
  4.1我国公众参与环境保护的现状
  目前我国公众参与环境保护的法律依据主要有宪法与环境保护基本法依据。《宪法》明确规定:“人民依照法律规定,通过各种途径与形式,管理国家事务,管理经济与文化事业,管理社会事务”。1989年《环保法》第6条规定:“一切单位与个人都有保护环境的义务,并有权对污染与破坏环境的单位与个人进行检举与控告”。此外,2002年10月颁布的《环境影响评价法》中关于公众参与环境影响评价的方法、程序及意见的有效性作了刚性规定。其第11条、21条规定:除“国家规定需保密的情形外”,“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规则,应当在该规划草案报送审批前”,“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应在报批建设项目环境影响报告书之前,举行论证会、听证会,或采取其他形式,征求有关单位、专家与公众对环境影响报告书草案的意见”。
  从以上法律规定可以看出我国的环境保护正向“公众参与型”迈进,但在严格意义上,我国的环境法中并没有成熟的公众参与制度,现行立法存在的问题是明显的。
  (1)公众参与制度未作为环境法的基本制度加以确立。从环境保护基本法内容看,我国仅规定了公民对环境污染与破坏的检举、控告权。但公众参与制度内容丰富,它不仅包括检举控告权,还包括公民的知情权、表达权等一系列权利内容。我国《环境保护法》对公众参与的规定过于单薄,公众参与尚未成为环境法的基本制度。
  (2)公众参与形式单一,缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。首先,从《环境影响评价法》的规定可以看出,它仅对公众的预案参与阶段的内容作出规定。但是,规划与建设项目在实施过程中极易产生一系列难以预料的新的环境问题,仅规定公众预案参与是远不能够适应新的情况的发生。其次,除《环评法》以外的其他环境保护法,从总体上看,关于公众参与基本上是对环境污染与破坏发生后的参与,即末端参与。
  (3)现行立法中已有的一些关于公众参与的规定,过于原则与抽象,缺乏可实施性,主要是由于没有明确的公众参与途径,参与活动往往受到局限,而且,公民及其团体在法律地位上仍不明确,使得环境保护公众参与困难重重[12]。
  4.2我国公众参与环境保护制度的完善
  针对我国现行立法中关于公众参与制度的缺陷与不足,借鉴国外及国际的成功经验,笔者认为,我们还需从以下方面完善我国的公众参与制度。
  4.2.1明确公众参与制度是环境法的基本制度这一法律地位
  具体地讲,应将公众参与作为环境法的基本原则加以规定,就是必须在环境法中确立公众独立的法律地位,使公众能成为与政府一样独立地享有保护环境权利的主体,对损害环境的行为能够独立运用法律手段,以充分发挥公众在环境保护中的作用。
  4.2.2逐步建立健全环境保护的公众全过程参与制度
  公众参与制度是一个整合型、系统化的制度体系。我国现行立法规定应充分体现公众预案参与、过程参与、末端参与及行为参与这四个阶段的内容。预案参与要求综合决策部门或环保主管部门在制定环境政策、法规、规划或进行开发建设项目可行性论证时,有必要征询公众意见、决策出台前的论证会要有公众代表参加,决策出台时要以适当方式公布于众。过程参与是指在各项环境政策、法律、法规或规划及建设项目、区域开发等决策的实施过程中,要随时听取公众意见,接受舆论监督。末端参与的内容是在环境的开发利用、保护和改善环境的建设,要请公众代表参加;对环境纠纷处理,处理意见与结果要以听证会等方式与群众见面。行为参与是指公众“从我做起”自觉保护环境的参与[13]。只有这样,才能体现环境影响评价的客观性与公正性,保证政府决策的科学性、正确性。
  4.2.3完善公众参与环境保护的机制。
  ①完善公众参与的实体机制。具体包括公众参与的知情机制、表达机制、监督机制。知情机制就是要建立起一整套制度、规范,定期发布有关环境方面的检测信息和科技标准,让公众可以及时了解和获取环境信息情况,由此作出判断和决策。其中最有效的方式是环境管理机构定期或不定期地邀请公众参加环境影响评价的听证会或审议会,并主动听取公众对环境状况的评价。监督机制主要内容包括公众在鉴定与争取公共利益方面享有平等的自由与影响力,而且,监督方式应是多种多样的[14]。
  ②完善公众参与环境保护的诉讼机制。首先可以引进美国法上的“公民诉讼”条款,所谓“公民诉讼”,是指原则上利害关系人乃至任何人,均可对违反法律规定与主管机关核定的污染防范义务,包括私人企业、政府或其他各级政府机构在内的污染源提起民事诉讼,以环境行政机关的不作为为由提起诉讼[15]。其次,宜放宽民事诉讼法上当事人起诉资格。按现行的《中华人民共和国民事诉讼法》的规定,原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这显然对环境民事侵害的受害人不利,因为其所遭受的环境侵害大多是“间接的”与“无形的”,而且涉及面相当广,所以我国民事诉讼法应当确认在环境上原告之资格扩大到“与案件有间接利害关系的公民、法人和其他组织”,从而更为全面地保护受害人。再次,建议引用“集团诉讼”,即当有共同利害关系的当事人为多数且不能共同进行诉讼时,由共同利害关系当事人中的一人或多数人代表全体共同利害关系人提出诉讼或应诉,并进行诉讼,法院对该诉讼法的判决及于全体共同利害关系当事人的诉讼形式与制度。最后,在诉讼费用的分担上,由于公众环境公益诉讼是为了维护公众利益,因此,在诉讼费用分担上应当有不同于私益诉讼与国家所进行的公益诉讼规定[16]。所以,应减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用,从而鼓励公众运用公民诉讼这一法律武器,即依惯例由原告承担的那一部分律师费与专家作证费等诉讼费可能由被告分担合理部分[17]。
  ③应修改社团法。但就目前来看,我国的环保民间社团数量还很有限,且规模较小,尚未发挥其应有的积极作用,这同国外环保社团在环保运动中所扮演的重要角色相比,显然还很落后,须大力发展之。政府应对《社会团体登记管理条例》等一系列有关社会团体的法规作出适当修改,适度放宽限制,促进民间环保社团的成立,以使整个社会的权力构架发生变化,起到制约企业致污行为的作用。
  ④完善公众参与环境保护的投资制度。环境法上的公众参与还包括公众直接或间接进行环保投资,或以自己的消费决策与消费偏好来影响、改变生产者的决策。环保需巨大的资金投入,所以我们必须改变原来的环保投资融资制度,吸引民间资本投入环保领域。国家要通过法律与政策鼓励特别是通过经济激励公众参与环保投资。另外,我国推行的环境标志制度,实际上是通过公众消费决策(即购买绿色产品)改变与影响生产者生产决策(即尽量生产环境友善产品),这是一种通过市场机制发挥环保作用的公众参与[18]。
  综上所述,只有尽快建立健全公众参与环境保护制度,才能充分发挥公众参与环境保护的巨大潜力,才能促进我国环境保护事业的健康发展。
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