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区域大气污染联防联控重点何在?—— 作者:杨金田

(2011-5-24)


  区域大气污染联防联控的重点是区域的联合防控与联合治理、区域多污染物的协同控制与多污染源的综合治理、区域环境管理机制的创新与管理能力的提升。要统筹区域环境容量资源,优化经济结构与布局;加大污染治理力度,实施多污染物协同控制;深化与完善区域联防联控管理机制与手段;深化与完善区域联防联控管理机制与手段。

  当前,随着我国经济社会快速发展,在SO2、PM10等一次大气污染物防治工作取得积极进展的同时,PM2.5和臭氧等二次大气污染问题日益突出,严重威胁人民群众身体健康,引起了社会各界的广泛关注。

  近年来,京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度居高不下,成为大气霾现象的重要诱因,三大区域重点城市每年出现灰霾污染的天数达到100天以上,其中以广州、南京、杭州、深圳、东莞、佛山等城市的灰霾污染尤为严重,使各地公布的空气质量状况与群众感官上的差距越来越大,影响环保部门的公信力。区域复合型大气污染不仅发生在这三大区域,在成渝、山东半岛等城市群也时有发生,已成为当前迫切需要解决的环境问题。而当前我国环境管理模式与管理能力存在一些不足,现阶段还不能在有效解决区域复合型污染问题上有更大作为。

  当前大气环境管理存在哪些问题?

  以行政区划为主的管理方式不适应区域大气污染防治要求;以单一污染物为抓手的管理方式不适应复合型污染防治要求;区域复合型大气污染防治控制管理能力不足。 

  一是以行政区划为主的管理方式不适应区域大气污染防治要求。

  按照我国原有的管理体制,地方政府对当地的环境质量负责,采取的措施以改善当地环境质量为目标,控制重点是当地污染源。但由于城市规模不断扩张、集中连片,污染物通过大气环流在城市间输送,造成区域内各城市大气污染高度关联,并导致污染物在输送过程中相互融合,形成区域复合型大气污染。在这种形势下,依靠单个城市自身的力量、各自为政的控制管理方式已不能适应大气污染防治的要求,需要打破行政区划限制,建立以区域为单元的一体化控制模式。

  二是以单一污染物为抓手的管理方式不适应复合型污染防治要求。

  解决复合型大气污染问题,既要控制一次污染物,又要控制二次污染物的前体物。颗粒物污染既要控制扬尘、烟尘、粉尘等一次污染物,又要控制NOx、VOCs、SO2等二次颗粒物的前体物。可见,“十一五”只关注SO2减排的单一污染物控制模式已不适应解决复合型大气污染的要求。此外,对应单个污染物控制,“十一五”期间我国采取的是单一污染源治理模式,关注电厂等工业大点源的治理,对燃煤小锅炉污染、扬尘等面源以及机动车等移动源治理力度尚不够,不能适应多污染物协同控制的要求。

  三是区域复合型大气污染防治控制管理能力不足。

  目前在国家层面尚无一部关于区域大气污染防治的政策法规。在SO2、NOx、烟粉尘方面已形成完备的控制体系,但对区域复合型污染形成影响较大的VOCs管理基础薄弱,不但排放基数不清,而且缺乏政策措施、行业标准与技术规范。区域复合型污染监测能力建设滞后,已有监测点位监测因子不全,无法满足对臭氧、细粒子及其主要前体物和氧化中间物种的监测需要。区域复合型污染防治科研能力滞后,对于臭氧和细粒子的研究尚处于起步阶段,对其成因、危害及控制等方面的研究也较为滞后。

  区域大气污染联防联控重点何在?

  一是区域的联合防控与联合治理;二是区域多污染物的协同控制与多污染源的综合治理;三是区域环境管理机制创新与管理能力提升。

  区域大气污染联防联控依靠区域内地方政府间对区域整体利益达成的共识,以解决区域复合型大气污染问题为目标,运用组织和制度资源打破行政界限,让区域内城市共同规划和实施大气污染控制方案,互相监督,互相协调,以最终实现改善区域整体大气环境质量的目标。从这个概念出发,区域大气污染联防联控的重点可表述为以下3个方面:

  一是区域的联合防控与联合治理。

  区域大气污染防治应坚持统一管理、整体推进的原则,以区域整体环境空气质量改善为目标,打破行政边界,进行统一规划,提出区域共同的大气环境质量改善目标和政策措施要求。当然,需辩证看待这个“统一”。“统一”不是“同一”,而是要根据区域内不同城市的大气环境问题特征和未来发展需求,提出各自的环境目标和管理要求;根据其对区域大气环境污染的影响贡献,考虑经济发展水平和污染治理能力,制定差异性任务要求与政策措施。对于被划分为核心控制区的城市,应从区域统筹的角度考虑,加大对区内已有大气污染源的整治力度,同时密切关注这些地区的新建项目,实施最严格环境准入制度,并强化能源的清洁利用。

  二是区域多污染物的协同控制与多污染源的综合治理。

  区域大气污染联防联控在污染防治方向上,除要解决二氧化硫、氮氧化物等传统污染问题外,还要解决灰霾、光化学烟雾等新型环境问题,将臭氧、细颗粒物纳入空气质量评价指标,树立起环境质量全面改善的工作目标。因此,在控制因子方面,除总量控制污染物,还要纳入颗粒物、VOCs、有毒有害气体、温室气体等因子,实施多污染协同控制、常规大气污染物与温室气体协同控制;在污染控制行业方面,除了火电、钢铁外,还要对有色、石化、水泥、有机化工等重点行业,提出特别排放限值与具体的控制对策要求;在污染控制领域上,除传统工业领域外,还要突出机动车和扬尘污染防治,谋划能源清洁利用政策措施,开展煤炭总量控制和划分高污染燃料禁燃区。

  三是区域环境管理机制创新与管理能力提升。

  这是解决如何实现“联”的问题。如前所述,区域大气污染联防联控需要统筹协调不同的利益主体,包括不同的行政区以及不同的部门,因此迫切需要机构、机制以及政策措施的创新,同时还要加大区域污染防治的能力建设。为此,笔者提出“四个统一”:“统一协调”,即建立跨行政区的大气污染联防联控协调组织机构,推进促进区域污染防治一体化的政策措施;“统一监管”,即开展环境联合执法,统一区域环境执法尺度,建立跨界污染防治协调处理机制和区域性污染应急处理机制;“统一评估”,即建立联防联控工作评估考核体系,出台严格的空气质量管理奖惩措施;“统一监测”,即推动区域空气质量监测网络建设,提高区域空气质量监测能力,重点加强酸雨、细颗粒物、臭氧等空气质量监测,并实现区域监测信息共享。

  区域大气污染联防联控的具体任务是什么?

  统筹区域环境容量资源,优化经济结构与布局;加大污染治理力度,实施多污染物协同控制;深化与完善区域联防联控管理机制与手段。 

  一是统筹区域环境容量资源,优化经济结构与布局。

  区域大气污染联防联控与单个城市大气污染防治的根本区别表现为,前者往往从改善区域整体大气环境质量的角度出发统筹分配区域环境容量资源。具体的做法为:根据区域内城市间污染传输关系、不同城市大气环境质量现状、环境承载力等因素,划分出对区域空气质量有重大影响的核心控制区,并以核心控制区作为关键约束,严格落实分类管理政策,促进区域产业、能源的发展与区域大气环境功能区划相协调。重点明确不同控制区的限制和禁止类产业,对不同控制区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准,明确不同控制区煤炭最大允许消费量,引导社会经济活动空间上合理布局,从而达到改善区域整体环境空气质量的目的。

  根据上述防治思路,核心控制区原则上应不再新建、扩建燃煤电厂、炼化、炼钢炼铁、水泥熟料等产能过剩、污染物排放量大的企业,对于实施上大压小的火电、钢铁、石化等建设项目,必须满足特别排放限值的要求,提高其他增加大气污染物排放量项目的环境准入门槛,按照“以新代老、增产减污、总量减少”的原则进行审批。对于一般控制区,把总量指标作为审批项目环评的前置条件,对超过主要大气污染物排放总量控制指标的地区,暂停审批新增主要大气污染物排放总量建设项目。禁止在城市城区及其近郊新、改、扩建钢铁、有色、石化、水泥、化工等重污染企业,对城区内已建重污染企业也要结合产业结构调整实施搬迁改造。

  大力推行天然气、低硫柴油、液化石油气、电等优质能源替代煤,实现优质能源供应和消费多元化。严格控制区域煤炭消费增长幅度,核心控制区应全面实现煤炭消费的零增长。强化高污染燃料禁燃区划定工作,不断加大建成区中高污染燃料禁燃区所占的比重。推进城市集中供热工程建设,提高集中供热所占的比例,新建工业园区配套建设热电联产集中供热设施,现有工业园区与工业集中区实施热电联产集中供热改造,将用热、冷工业企业纳入集中供热范围,淘汰热网覆盖范围内的分散燃煤锅炉。强化城市配煤中心建设,对于区域内未进行清洁能源替代的燃煤锅炉,全部使用经过配煤的低硫份、低灰份优质煤。

  二是加大污染治理力度,实施多污染物协同控制。

  区域大气污染联防联控的另一项重要任务是围绕当前突出的光化学烟雾、灰霾等污染问题,根据总量减排与质量改善之间的响应关系,建立以空气质量改善为核心的总量控制方法,实施SO2、NOX、颗粒物、VOCs等多污染物协同减排,具体可从工业源、移动源与面源治理3个方面着手。

  深化工业污染防治。全面推进SO2减排,巩固电力行业SO2治理成果,提高电厂综合脱硫效率,重点加大钢铁烧结机,建材、石化、有色行业窑炉以及燃煤锅炉烟气SO2减排的力度。建立以电力、水泥为重点的工业NOx防治体系,对冶金行业、燃煤锅炉积极推行低氮燃烧技术及烟气脱硝示范工程建设。深化工业烟粉尘污染防治,以电力、水泥、钢铁、燃煤锅炉为重点深化工业烟粉尘污染治理,推进除尘技术升级改造,加强工艺过程粉尘的无组织排放管理。加强典型行业VOCs污染防治,开展典型行业VOCs排放摸底调查,建立和完善VOCs标准体系与技术规范,通过密闭收集、回收、净化、使用水性等低发挥性溶剂等手段大力推进石化、有机化工、表面涂装及其他溶剂使用类行业VOCs减排。

  全面加强机动车污染防治。适时实施新车排放标准,降低机动车排放强度,在机动车污染严重的城市试行机动车总量控制。继续推进汽车“以旧换新”工作,实施黄标车限行,加速黄标车淘汰进程。深化在用车管理,完成区域所有车辆环保标志核发工作,加强机动车环保定期检验,对排放不达标车辆进行专项整治。加快车用燃油清洁化进程,制定并实施国家第四、第五阶段车用燃油标准,加快车用燃油低硫化进程,增加优质车用燃油市场供应。大力发展城际快速轨道交通系统,打造方便、快捷、环保的区域交通运输体系,加快公交车、出租车的更新换代速度,推广使用混合动力车和零排放的新能源汽车。

  以扬尘为重点突出面源污染防治。区域内各城市成立由市政府牵头,联合环保、建设等部门组成的扬尘控制办公室。制定扬尘污染控制区达标评比和考核办法,开展扬尘污染控制区创建活动,加大扬尘污染控制区在城市建成区所占的比重。开展绿色施工工地创建,全面加强建筑扬尘污染控制的视频监督管理,将扬尘控制与施工企业的信用档案和工程招投标相结合。实施城市道路清扫保洁责任制,推行城市道路机械化清扫,提高机械化清扫率。加强料场综合管理,建立密闭的料仓和传送装置,采用防尘网覆盖措施,加快处理处置长期堆放的废弃物,加强港口、码头、车站等地装卸作业及物料堆场扬尘防治。

  三是深化与完善区域联防联控管理机制与手段。

  区域大气污染联防联控的实施还需破除传统环境管理体制机制的束缚,探索有利于联防联控的新体制、新机制、新政策、新模式。

  建立区域大气污染联防联控协调机制。具体包括建立联席会议制度、健全会商机制和通报制度,围绕区域大气污染防治目标、任务以及区域内重大活动空气质量保障工作等,形成具体的解决方案。严格落实各城市治污责任,强化动态评估考核,对未按时完成规划任务且空气质量状况严重恶化的城市,严格控制新增大气污染物排放的建设项目。建立区域环境信息共享平台,实现区域重点源大气污染排放、城市空气质量监测、重点建设项目等环境信息共享,开展区域环境空气质量预报预警。

  完善促进区域大气污染防治一体化的政策措施。按照分区管理的要求,设立区域统一产业准入门槛和行业污染控制要求,制定统一的机动车监督管理要求,防止区域内污染转移。实施重大项目联合审批制度,将颗粒物与挥发性有机物排放总量纳入项目审批的前置条件。开展环境联合执法,统一区域环境执法尺度,建立区域性污染应急处理机制和跨界污染防治协调处理机制。完善环境经济政策,积极推进主要大气污染物排放指标有偿使用和排污权交易工作,完善扬尘收费、VOCs排放收费等有利于区域空气质量改善的机制。

  强化区域大气污染联防联控能力建设。加强重点区域空气质量监测,建立由城市空气质量监测点和郊区监测点组成的区域空气质量监测网络,增加PM2.5、臭氧等监测因子。加大对重点企业的监督性监测力度,全面加强重点污染源SO2、NOX、颗粒物、VOCs在线监测能力建设,重点推进县级大气污染源监控中心建设,完善区域、省、市、县四级自动监控系统网络,加强各级监测机构VOCs实验室监测能力建设。在加强SO2、NOX、烟粉尘等常规污染物统计的基础上,开展VOCs的统计工作,摸清排放基数,为下一步VOCs减排奠定基础。



 
 
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