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社会管理创新视野下的“两型”社会建设——作者:肖建华

(2011-5-26)


  社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。当前,我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,在社会管理领域中不同程度地存在着一些问题。建设资源节约型、环境友好型社会是我国国民经济与社会发展中长期规划的一项重要战略任务。“两型”社会建设必然要求和带动政府职能的转变及社会管理方式的转变。当前,在“两型”社会建设中如何加强和创新社会管理,正在引起人们的关注和热议。

  建设资源节约型和环境友好型社会是我国国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。当前,我国正处于社会转型期,社会矛盾多发性趋势明显。近年来,因环境问题引发的群体性事件逐年上升,这种事件尤其是在一些农村地区呈多发态势,已成为引发社会矛盾,影响经济、制约社会、涉及稳定的重大问题。为应对社会管理中出现的新情况、新问题,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调,扎扎实实提高社会管理科学化水平,建设中国特色社会主义社会管理体系。因此,针对当前“两型”社会建设中如何加强和创新社会管理的研究显得尤为重要和迫切。

  “两型”社会建设急需进行社会管理创新

  建设“两型”社会是一项复杂的系统工程,需要政府、企业、家庭、社区或第三部门等多个主体的共同努力,同时离不开政府管制机制、市场激励机制和自愿机制的组合运用。因此,“两型”社会建设急需加强和创新环境资源的社会管理。

  世界银行在1997年的世界发展报告中指出,每一个政府的核心使命包括5项基本的责任:建立国家的法制基础;保持国家宏观经济稳定;向人民提供社会和基础设施服务;保护社会中的弱势群体;保护环境和自然资源。由此可见,资源与环境问题已经成为当代人类社会面临的重大课题,受到各国政府及学术界的高度重视。资源节约型、环境友好型社会作为一种社会发展价值取向的系统理念,已得到国际社会的普遍认可。

  环境保护既可以依靠市场机制,也可以依靠政府干预,但这两种机制都存在失效的可能性和危险性。社会机制是对市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”的补充、完善和监督。社会机制已经被发达国家证明是环境保护的有效机制之一。在环境管理中,打破“囚徒困境”不一定必须依赖政府干预,还可以通过自主治理的方式得以实现,尤其是在较小规模的环境治理中更是如此。埃利诺·奥斯特罗姆在公共池塘的案例中,就论证了一群相互依赖的当事人,通过自主地制定规则、实施规则并成功进行监督,完成了自我组织与自我治理,使公共池塘资源得到可持续利用。

  在当今世界,自主治理已经被广泛应用到环境管理实践之中,阿尔卑斯山草地、日本公用山地等环境治理实践都验证了这一点。资源互相依存理论也认为,在环境管理中,人们必须相互依赖,没有任何一个机构能够掌握充足的资源处理所有的问题,即使是政府。环境管理必须成为政府部门、私营部门、第三部门以及公民个体等多主体的公共体系。

  迄今为止,我国环境管制结构的形成、发展与变迁体现为一种自上而下的政府主导方式。在我国环境保护过程中,由于在国家社会关系中政府一直处于支配地位,在环境意识普及、环境保护投资、环保产品提供等一些市场和社会能够做得更好的领域,政府也往往处于强势地位。此外,由于政府的强势支配地位,迄今为止环境管制结构变迁仍然表现为倚重政府“一元”推动,即我国环境管制结构变迁都属于政府供给主导型的强制性变迁。当前,各地频繁发生环境污染事件,表明单一的行政性治理已陷入困境。面对日益严峻的环境形势,政府如果仍旧寄希望于动用行政资源进行“自上而下”的治理,即使将其发挥到极限,也无法彻底解决问题。

  还原环境问题以公共问题的本质,让广泛而有效的多元主体共同参与到环境治理之中,作为一种源源不断的“自下而上”的推动力,才是引领我国环境治理机制走出困境的重要力量所在。

  党的十六届五中全会明确提出我国要建设资源节约型、环境友好型社会的目标,并首次把建设资源节约型、环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。但地方政府作为社会公共事务的管理者以及社会公共资源的消费者,如果在不同身份角色下实施的政策制定行为、具体决策行为、环境监管行为以及消费行为的失范,都将对环境资源造成了负面影响,很可能成为我国建设资源节约型、环境友好型社会的阻碍因素之一。

  地方政府在推进“两型”社会建设中扮演着重要角色。但一些地方政府主导的经济发展模式、一些地方政府官员政绩冲动及一些地方政府间权力利益的竞争,造成了地方政府职能错位,是能耗上升、污染扩大的主要原因之一,是“两型”社会建设的主要难题之一。

  建设资源节约型、环境友好型社会是一项复杂的系统工程,需要政府、企业、家庭、社区或第三部门等多个主体的共同努力,同时离不开政府管制机制、市场激励机制和自愿机制的组合运用。因此,当前“两型”社会建设急需加强和创新环境资源的社会管理。

  “两型”社会建设中如何进行社会管理创新

  要进行社会管理创新,应科学调整政府对资源的管制,引入市场机制和多元化的服务供给主体;建立有利于环境保护的政府考核机制,强化地方政府的环保职能;借鉴环境法律执行的协商机制,构建政府与企业环境合作伙伴关系;保障公众的环境权,推进公众的环境参与。

  第一,科学调整政府对资源的管制,引入市场机制和多元化的服务供给主体。

  制度经济学派认为,制度及其结构决定了人们在政治、经济和社会生活中的激励机制,决定了整个社会的经济绩效水平。当前我国环境污染与资源浪费的一个重要原因,在于政府资源垄断所带来的资源产权不明晰与一些地方官员的权力寻租行为。因此,必须改革政府垄断资源的方式,实现资源产权明晰化,使资源真正走向市场化。惟有如此,才能彻底改变当前资源粗放的利用方式,避免资源浪费以及由此导致的环境恶化。

  政府还应借鉴国际经验,设计合理的规制政策,让市场在污染治理中发挥基础性作用。一是引导企业增强绿色生产意识,改变污染治理模式,由传统的末端治理(污染控制)模式转变为源头减污(清洁生产)模式。二是在参与约束与激励相容约束这两项基本约束条件下,设计以市场为基础的激励型环境规制,如建立排污权交易市场等,实现资源综合利用和废物有效控制。三是引进非正式的环境规制方法,包括信息公开计划或项目、环境管理认证与审计、生态标签和环境协议等,以对传统的命令型和激励型规制模式进行补充。

  政府在环境公共服务供给中,应借鉴发达国家公共服务提供的多种组织形式,建立主体多元化的环境公共服务供给有效方式。在市场机制和多元主体模式中,应该探讨哪些环保服务由政府直接提供或政府自己去做更为有效;哪些环保服务政府采用社会化的方式更有效(如生活垃圾、固体废弃物处理等);哪些服务政府付费购买更能保证质量(如污水处理技术、生态能源技术等);哪些服务交由市场、政府负责监管更有效率(如生态农业技术推广等)。

  第二,建立有利于环境保护的政府考核机制,强化地方政府的环保职能。

  随着地方治理全球化趋势的不断增强和我国改革的不断深化,地方政府在地区环境治理和“两型”社会建设中扮演着重要角色。地方政府环境治理能力的状况对地区经济和社会全面发展的影响日益凸显。在现阶段,决定地方政府官员自身特殊利益及其政治收益大小的制度是以经济目标为主导的压力型体制。压力型体制下,各级地方政府要实现其自身特殊利益的最大化,往往倾向于追求经济增长,这就导致经济增长和环境保护的失衡。从有关报道可以看出,在环保领域,一些地方政府对中央政府玩“捉迷藏”,做表面应付文章的现象极为普遍。在我国,环境保护的困境有目共睹。而地方政府的不作为、不当作为将加剧这种困境。有学者指出,我国环境问题上的政府失灵,严格地说是地方政府的失灵。

  官员政绩考核指标对地方官员的行为具有极强的导向作用。通过完善官员考核体系,可以改变地方官员的效用函数,进而影响地方官员行为。当务之急,应改变过去单纯考核地方经济增长的做法,建立起一套有利于环境保护的地方政府生态环境考核指标体系。现阶段,应建立环保问责机制,一旦出现环境污染事件,应追究政府部门中相关人员的环保责任,特别是地、市级以上主要领导的责任。对造成重大后果的,还要追究其刑事责任。只有追究有关官员的刑事责任,才能切实维护法律尊严,才能最大限度地增强各地政府治理污染的决心,加大治理污染的力度。并且,要实行环保责任跟踪制度,离任官员在当任时所造成的环保责任仍应受到跟踪追究。

  第三,借鉴环境法律执行的协商机制,构建政府与企业环境合作伙伴关系。

  20世纪80年代末以来,以环境税费和排污交易为代表的经济手段已经进入许多国家的环境政策主流中,它们使环境政策建立在更灵活以及符合成本效益的基础之上。然而,环境问题的扩张性、严重性和普遍性,以及公众对环境保护需求的日益提高,政府资源和能力的有限,使其在应付无处不在的环境问题中局限性日益显现。

  企业作为改善环境的重要力量,也会从中获得利益,如良好的环境保护行为会提升企业的社会形象和产品竞争力,从而进一步刺激企业从环境保护和经济利益的双重角度出发设计自己的产品和生产过程。在这种背景之下,企业会承诺实施一些严于管制的措施,以换取政府在某些方面管制的放宽和信息、技术、资金和信贷等方面的帮助和支持,因而政府与企业有较大的空间达成自愿协议。

  自愿协议代表了当前政府与企业之间协同机制建设的最新进展。以自愿方式执行管制,建立在企业与政府相互信任的基础上,可以避免严厉执行的缺点,同时为企业和政府带来许多利益。管制者可以减缓资金预算下降的困扰,以更低的成本执行其要求。在这种方式下,管制者并不一定严格按照法律惩罚企业的每一次违规行为。相反,他们给予企业一些管制豁免,激发企业服从管制的动力,使这些企业做出保证——努力通过自我控制环境行为和迅速报告及纠正违规来服务于管制。因此,这一工具既大大降低了政府的监管成本,又使企业具有更大的灵活性,可以采取更加合适自身发展的技术,因而产生更强的技术创新激励。

  自20世纪80年代以来,我国环境立法取得了较为显著的进展,初步形成了较为完善的法律体系。但是,再好的法律如果不能付诸实施,终究只是一纸空文。强制性执法模式对于威慑企业履行环境义务、改善环境质量会产生一定的影响,但由于投入到监督活动中的资源不充分,并且行政主体的权限非常有限,加上缺乏与环境执法相关的适度监督,导致许多企业有机会逃避环境监管。加之我国现行环境法律法规对企业的违法行为处罚力度仍不够,不足以对污染企业产生足够的威慑力量。因此,有限的监督资源,过低的处罚(罚金),以及管制执行上的约束力不够等各方面因素导致传统环境管制工具严重失灵。

  我国环境执法的现实尴尬迫切需要创新执法方式,社会管理的创新为环境法执行协商机制的借鉴提供了相对契合的环境。环境执法的模式可分为对立型与合作型两种。在对立型执法模式下,行政机关和行政相对人之间的关系是命令和服从型的。此种模式以便于管理为原则,不管行政相对人是否愿意接受行政机关所施加的义务都必须服从。而合作型执法模式中利害关系人是以合作的姿态,寻找解决问题的“双赢”办法。协商性执法的柔性改变了强制性执法的僵硬性和对抗性,体现了政企之间的合作关系。因此,“两型”社会建设中如何借鉴西方发达国家环境法律执行的协商机制,构建政府与企业环境合作伙伴关系将是社会管理创新视野下环境执法模式的新选择。

  第四,保障公众的环境权,推进公众参与。

  公民社会的兴起对社会的全面发展起到了巨大的推动作用。它可以填充一个无论是政府还是企业都不关注或关注不到的社会位置。公民社会的各种组织服务于那些通常缺乏其他机构服务的公众,时常能够在政府所不能做、又没有边际利润以吸引商家的领域发挥作用。在公民社会的大背景下,环境利益的表达团体可以参与维护社会利益,同时将需求以共同意志的形式输入政策过程,监督行政运行。在行政管制和市场调节各自遭遇难题时,公众参与可以促进公共政策治理的议题建设。

  环境问题的公民参与有助于激发社会成员的责任感和积极性,以进一步壮大环境保护的社会力量,避免既得利益集团按照自身的经济标准来影响政府决策。从这个意义上讲,它有助于实现公众对政府的监督,以制止一些地方政府的自利和扩张行为,进而为克服生态危机而引发的矛盾激化,避免引发社会矛盾和利益冲突提供了重要的基础。目前我国环保领域公众参与严重不足,这和公民环境权的缺位有一定的关系。

  在当今世界,不少国家在宪法中确认了环境权为公民个人的基本权利。近几年来发生的一系列环境纠纷事件给我们的启示是:环境保护需要国家建立有效的治理模式,同时应该鼓励和支持公民的切实参与,使之与中央的改革力量形成良性互动,才能有效地和特殊利益集团的行为进行较量,才有可能形成推动可持续发展的合力,实现资源节约型、环境友好型社会的和谐与公正。


 
 
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